如何高质量编制“十五五”旅游业发展规划？三大关键缺一不可！
“十五五”旅游业发展规划
今年5月份，习近平对“十五五”规划编制工作作出重要指示，强调坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来，高质量完成“十五五”规划编制工作。旅游业作为战略性支柱产业、民生产业和幸福产业，各级文化和旅游部门都在着手编制“十五五”旅游业发展规划，这不仅是对未来五年旅游业发展的战略部署，更是推动新时期旅游业高质量发展的关键举措。那么如何高质量的编制“十五五”旅游业发展规划？我们认为先要充分认识旅游业，二要正确定位政府的角色，三要掌握科学的编制方法，这三大关键缺一不可。
旅游业看似简单其实很复杂，简单是因为它跟每个人都相关，每个人都可以评判上几句；复杂是因为它关联的产业太多了，市场变化又非常快。只有充分认识了旅游业，才能编制一份高质量的发展规划。
随着“旅游+”深度融合，旅游边界不断拓展，行业综合性变得越来越强。从传统的交通、住宿、餐饮，到如今与体育、教育、农业、工业、医药等领域的跨界合作，衍生出体育旅游、研学旅游、乡村旅游、工业旅游、康养旅游等多种新业态。这种综合性不仅体现在产业要素的多元组合上，更体现在对区域经济、社会、文化发展的全方位带动作用。
根据世界旅游组织（UNWTO）的测算，旅游业每收入1元，便能带动相关产业收入4.3元，能够影响、带动和促进与之相关联的110个行业的发展。旅游业已成为“全球规模最大、增长最快的经济部门之一”。世界旅游及旅行业理事会（WTTC）预测，到2035年，旅游旅行业将为全球经济注入16.5万亿美元，占全球GDP的11.5%。这表明，未来十年的年均复合增长率将达到3.5%，超过2%-2.5%的全球总体经济增长率。在编制“十五五”旅游业发展规划时，需充分考量旅游业的这种综合性，加强各行业间的统筹协调，推动产业融合发展，形成协同效应。
图源：大唐不夜城官方
随着居民生活水平的提高和消费观念的转变，旅游已成为国民刚需，旅游消费需求持续释放。一方面，大众旅游时代全面来临，旅游不再是少数人的特权，而是广大民众追求美好生活的方式之一，旅游市场规模不断扩大。另一方面，旅游消费需求日益多样化、个性化。游客不再满足于传统的观光旅游，对休闲度假、深度体验、主题旅游等需求愈发强烈，对旅游产品和服务的品质要求也越来越高。如亲子旅游市场，家长更注重旅游产品的教育性和趣味性，希望通过旅游让孩子增长见识、培养能力；老年旅游市场则更倾向于节奏舒缓、安全舒适、具有文化内涵的旅游产品。面对旺盛且多元的消费需求，“十五五”旅游业发展规划应精准把握市场动态，引导旅游企业创新产品供给，满足不同层次、不同类型游客的需求。
图源：西安文旅
旅游市场受多种因素影响，变化迅速且复杂。经济形势的波动、突发事件的冲击、科学技术的创新以及消费者偏好的转变等，都能在短时间内引发旅游市场的重大变革。近年来，受全球经济形势和科学技术的进步，旅游市场出现诸多新变化。部分消费者在旅游消费上更为谨慎，呈现“旺丁不旺财”现象，即旅游人数有所增加，但消费金额增长缓慢。与此同时，新兴旅游消费形式不断涌现，如露营旅游、研学旅游、康养旅游等，但这些新兴消费热点往往具有较强的时效性和不确定性。社交媒体的快速传播，可以让一个目的地一夜爆红，也可能迅速降温。在编制“十五五”旅游业发展规划时，必须保持敏锐的市场洞察力，密切关注市场变化趋势，增强旅游产业的抗风险能力和适应市场变化的灵活性。
图源：常州太湖湾露营谷
习近平总书记在2024年全国旅游发展大会的指示中，明确提出要统筹政府和市场的关系。在“十五五”旅游业发展规划中，我们必须充分认识到政府和市场在旅游产业发展中的不同作用，避免想当然地对市场主体指手画脚，这就要正确认识政府的角色。
政府应在旅游产业发展中发挥宏观引领作用，制定清晰的长期战略愿景，倡导绿色发展、文旅融合、数字化转型等核心理念。通过制定科学合理的旅游发展战略和规划，引导旅游资源的合理开发与保护，推动旅游产业结构优化升级。例如，结合国家乡村振兴战略、海洋强国战略等，引导旅游企业在乡村旅游、海洋旅游等领域加大投入，促进旅游产业与相关战略的深度融合。在引导过程中，要充分尊重市场规律，避免过度干预市场主体的自主决策，为市场主体留下足够的创新空间。
浙江乌村 图源：悠迪亲子旅游
政府在旅游业发展中应该聚焦在公共职能的履行上，构建便捷、舒适的公共服务体系，营造公平、安全的旅游市场环境，塑造正面、良好的文旅品牌形象。“十五五”旅游规划应重点考虑旅游交通、旅游公共信息、旅游标识、公共安全保障、旅游市场监管等内容。如，构建“快进漫游”的交通体系，完善多语种的标识牌，建立智慧旅游管理平台等。同时要多关注旅游营销推广，建立自己的新媒体营销矩阵，发布高品质的宣传推广内容。
政府不能直接要求市场主体做什么，但是在“十五五”旅游规划中，政府可运用土地、资金、税收等政策工具，为旅游产业发展提供有力支持。在土地政策方面，探索适应旅游产业发展的土地供应方式，保障旅游项目的合理用地需求。在资金政策方面，加大财政资金对旅游基础设施建设、旅游公共服务设施建设、旅游品牌推广等方面的投入，同时引导金融机构创新金融产品和服务，拓宽旅游企业融资渠道。在税收政策方面，对符合条件的旅游企业给予税收优惠，如减免企业所得税、增值税等。在规划中，政府的支持要尽可能的具体、明确，不能仅仅停留在口号上，要让市场主体真正感受到政府的支持力度，激发市场主体的积极性和创造性。
图源：三川汇文化科技
规划编制最忌讳的就是闭门造车，看似高大上实则不接地气，看似洋洋洒洒实则废话连篇，所以要掌握科学的方法才能编制出高水平的规划。
每个地区都拥有独特的自然和人文旅游资源，这是发展旅游业的基础和核心竞争力。在编制“十五五”旅游业发展规划前，需对本地旅游资源进行全面、深入的调查和评估，梳理出具有开发潜力和市场吸引力的资源。不仅要关注传统的自然资源，如名山、大川、海滨等，更要重视人文资源，如历史文化遗迹、民俗风情、传统手工艺等，最重要的是找到自己独一无二的、不可复制的资源。资源挖掘看似简单，实则最考验市场敏锐度和专业度，很多时候当地司空见惯的东西不觉得有旅游价值，比如淄博烧烤，老百姓天天吃，谁能想到它能一时成为淄博最具吸引力的资源；而有时候觉得非常有价值的资源大规模开发出来却没人来，比如，到处都是的仿古街区，同质化严重，对于游客根本没什么吸引力。
云南大理洱海/火把节 图源：漫游大理/大理发布
很多地方写规划只写自己取得哪些成绩，而忽略对自身不足的分析。俗话说“见贤思齐补己短，闻过即改学人长”。只有清醒地认识到本地旅游业发展存在的问题和不足，才能在规划中有的放矢，制定针对性的解决方案，补齐发展短板，提升旅游产业整体发展水平。有的地方旅游交通不便就要加快道路建设；有的地方景区停车场不足、旅游厕所数量不够就要增加停车位、厕所数量；有的地方服务质量差，就要加强导游、景区服务人员的培训；有的地方淡旺季明显，就要想办法解决淡季短板问题；有的地方宣传推广不行，就要加强宣传推广等。就跟木桶原理一样，哪块板子短就抓紧补哪块板子，才能盛更多的水。
发展定位是整个规划编制的核心，是统领整个规划的核心，既要紧跟国家战略、衔接上位规划，又要符合地方发展实际；既要有前瞻性，又要有可操作性。定位太高了，实现不了；定位太低了，没有指导性。这就需要基于对资源优势和不足的分析，结合市场需求和发展趋势，精准确定本地旅游业在区域旅游市场乃至全国旅游市场中的角色和地位。围绕发展定位，确定市场定位、品牌定位、主打产品，从而进一步明确旅游产业发展目标，包括旅游接待人数、旅游收入、旅游产业对经济增长的贡献率等量化指标，以及旅游产业结构优化、旅游服务质量提升、旅游品牌建设等定性目标，为旅游业发展提供清晰的方向指引。
有了发展定位和目标，就要制定切实可行的发展路径和具体措施。这包括旅游产品开发策略，如根据市场需求和资源特色，策划推出一批具有创新性和竞争力的旅游产品，打造旅游产品体系；旅游基础设施建设计划，明确交通、住宿、餐饮、水电等基础设施的建设重点和时间节点，提升旅游接待能力；旅游市场营销方案，制定有效的宣传推广策略，利用多种渠道和手段，提升旅游目的地的知名度和美誉度；旅游人才培养措施，加强旅游专业人才的培养和引进，提高从业人员素质，为旅游产业发展提供人才支撑；旅游产业融合发展举措，推动旅游业与其他产业的深度融合，拓展旅游产业发展空间。在制定发展路径时，不仅要紧扣发展定位和目标，更要充分考虑本地实际情况和资源条件，确保各项措施能够落地实施，保证规划内容的实现。
旅游规划涉及面广，与政府部门、旅游企业、当地居民、游客等各方利益都息息相关。因此，在编制过程中要坚持开门编制规划，充分听取各方意见和建议。通过召开座谈会、听证会、问卷调查等方式，广泛征求政府相关部门、旅游企业、专家学者、当地居民的意见，了解他们对旅游业发展的期望和诉求。同时，也要关注游客的反馈，通过在线评论、游客满意度调查等渠道，收集游客对旅游产品和服务的意见和建议。对各方提出的合理意见和建议，要充分吸纳到规划中，使规划更具科学性、合理性和可操作性，更好地满足各方需求，推动旅游业可持续发展。
“十五五”旅游业发展规划的成败，不在纸面之“厚”，而在落地之“实”；不在蓝图之“美”，而在导航之“准”。当政府回归本位——善引导、强服务、优政策；当规划扎根实际——扬优势、补短板、明路径、聚共识，我们方能绘制出一份经得起市场检验、引领高质量发展的行动纲领。
山东省儒商研究会副秘书长
山东省城市更新学会文旅赋能专委会主任